Tháo gỡ bất cập về đầu tư hạ tầng giao thông

Trong những năm qua, các dự án hạ tầng giao thông đường bộ đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (PPP) ở nước ta chiếm tỷ trọng lớn, góp phần quan trọng phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên gần đây, việc triển khai các dự án này có dấu hiệu chững lại do các nhà đầu tư gặp nhiều vướng mắc, bất cập xuất phát từ tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn tại các văn bản quy phạm pháp luật.

Trước tình hình này, Hiệp hội các nhà đầu tư công trình đường bộ Việt Nam (VARSI) đã kiến nghị Thủ tướng Chính phủ tháo gỡ vướng mắc, bất cập trong các văn bản liên quan đến hoạt động đầu tư hạ tầng giao thông đường bộ theo phương thức PPP.

Hạn chế vốn Nhà nước tham gia dự án

PGS, TS Trần Chủng, Chủ tịch VARSI nhận định, Luật PPP quy định tỷ lệ vốn Nhà nước tham gia dự án PPP không quá 50% tổng mức đầu tư; ngoài ra, dự án có nhiều dự án thành phần; trong đó, dự án thành phần theo phương thức PPP thì tỷ lệ vốn Nhà nước được xác định trên tổng mức đầu tư của dự án thành phần đó.

Các dự án đường bộ có lưu lượng giao thông lớn thì khả thi về phương án tài chính, nhưng nhiều dự án cần triển khai theo quy hoạch ở vùng sâu, vùng xa, lưu lượng xe thấp, tỷ lệ vốn Nhà nước tham gia nhỏ hơn 50% sẽ không thể triển khai được.

Trên thực tế, các dự án thành phần thuộc dự án cao tốc bắc - nam phía đông giai đoạn 2016 - 2020 có tỷ lệ vốn ngân sách Nhà nước (NSNN) tham gia dưới 50% đều không lựa chọn được nhà đầu tư.

Việc khống chế tỷ lệ 50% là chưa phù hợp đối với các dự án có chi phí giải phóng mặt bằng và tái định cư (GPMB & TĐC) chiếm tỷ trọng lớn. Tại dự án đường cao tốc TP Hồ Chí Minh - Chơn Thành, chi phí GPMB & TĐC theo tính toán sơ bộ khoảng 10 nghìn tỷ đồng, chiếm gần 50% tổng mức đầu tư dự án, phần vốn NSNN còn lại để hỗ trợ xây dựng không đáng kể.

“Như vậy, Luật PPP cần được sửa đổi theo hướng không khống chế tỷ lệ vốn Nhà nước tham gia dự án PPP. Nếu vẫn quy định tỷ lệ vốn NSNN tham gia, VARSI đề xuất tách GPMB & TĐC thành dự án riêng để không ảnh hưởng đến phần vốn Nhà nước hỗ trợ cho công tác thi công xây dựng dự án”, Chủ tịch VARSI Trần Chủng kiến nghị.

Quy định hiện hành trong Luật PPP chỉ cho phép nhà đầu tư thành lập doanh nghiệp dự án PPP nhằm mục đích duy nhất để ký và thực hiện hợp đồng dự án PPP.

Trong khi cũng tại Luật này quy định: “Nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án được hưởng các ưu đãi về thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất và các ưu đãi khác theo quy định của pháp luật về thuế, đất đai, đầu tư và các quy định khác của pháp luật có liên quan”.

Hai quy định này mâu thuẫn và gây khó khăn cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án khi thực hiện thủ tục với cơ quan nhà nước.

Trên thực tế, doanh nghiệp dự án còn phát sinh hoạt động tự thực hiện thi công, tự tổ chức vận hành quản lý, điều hành dự án,... Ngoài các ưu đãi nêu trong Luật PPP, theo hợp đồng, các nhà đầu tư còn có thể được hưởng ưu đãi về kinh doanh trạm dừng nghỉ, quảng cáo, xăng dầu,…

Việc chỉ cho phép doanh nghiệp dự án thực hiện duy nhất hoạt động đầu tư dự án là chưa phù hợp quy định của hiến pháp và luật doanh nghiệp về quyền kinh doanh các ngành nghề pháp luật không cấm.

Đại diện VARSI kiến nghị sửa đổi nội dung tại khoản 1, Điều 44, Luật PPP: “Sau khi có quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn, nhà đầu tư thành lập doanh nghiệp dự án PPP theo mô hình công ty TNHH hoặc công ty cổ phần không phải là công ty đại chúng, có mục đích chủ yếu để ký và thực hiện hợp đồng dự án PPP”.

Biểu giá tối đa không còn phù hợp

Hợp đồng dự án PPP là loại hợp đồng có giá trị, quy mô lớn, tồn tại lâu dài, có ý nghĩa kinh tế - xã hội quan trọng. Do đó, việc chấm dứt hợp đồng này không thể được thực hiện một cách tùy tiện như các hợp đồng khác. Dự án PPP là dự án đầu tư quy mô lớn, việc thiếu các giải thích rõ ràng trong luật chuyên ngành có thể gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến hiệu quả thực tế của dự án.

Luật PPP quy định một trong các trường hợp được chấm dứt hợp đồng trước thời hạn là “Khi một trong các bên vi phạm nghiêm trọng hợp đồng”.

Tuy nhiên, Luật lại chưa định lượng rõ thế nào là vi phạm nghiêm trọng hợp đồng và cũng chưa liệt kê một cách đầy đủ và rõ ràng các hành vi được coi là vi phạm nghiêm trọng.

Vì thế, VARSI đề xuất làm rõ các khái niệm và quy định cụ thể về “vi phạm nghiêm trọng hợp đồng” nêu trên. Khái niệm này đã được định nghĩa trong Bộ luật Dân sự 2015 và Luật Thương mại 2005, tuy nhiên cũng chỉ dừng ở mức độ khái quát mà không đi vào chi tiết.

Ngoài ra, VARSI cũng kiến nghị bổ sung các điều khoản để quy định về các biện pháp chịu trách nhiệm pháp lý, hay chính là các chế tài, đối với các chủ thể của hợp đồng, nhất là bên Nhà nước, khi vi phạm hợp đồng dự án.

Hiện tại, Luật PPP chưa quy định đầy đủ về trách nhiệm của các bên trong việc tuân thủ hợp đồng dự án PPP. Hậu quả là, các nhà đầu tư và ngân hàng cho vay thường là bên chịu rủi ro và thiệt hại khi xảy ra các tình huống tranh chấp, vi phạm hợp đồng.

Nếu nhà đầu tư vi phạm hợp đồng như chậm góp vốn, chậm tiến độ thi công, chậm báo cáo,… sẽ bị cơ quan Nhà nước xử lý vi phạm, nhưng ở chiều ngược lại, nhiều trường hợp khi phía Nhà nước vi phạm hợp đồng thì chưa có chế tài xử lý.

Biểu giá tối đa cho dịch vụ sử dụng đường bộ được quy định tại Thông tư số 35/2016/TT-BGTVT và Thông tư 159/2013/TT-BTC áp dụng từ năm 2013. Tuy nhiên, từ năm 2013 đến nay, chỉ số giá tiêu dùng (CPI) đã tăng lũy tiến tới 27%.

Cũng trong khoảng thời gian này, các yếu tố hình thành giá đã thay đổi, chi phí vận hành, bảo trì tăng do giá điện, xăng dầu, vật liệu nhân công tăng. Trong khi đó, biểu giá tối đa dịch vụ sử dụng đường bộ không được điều chỉnh để bảo đảm bù đắp chi phí.

Theo các hợp đồng dự án BOT, giá vé tại các trạm thu phí BOT được điều chỉnh định kỳ 3 năm/lần. Tuy nhiên, do bị khống chế mức giá tại Thông tư 35/2016/TT-BGTVT, nhiều dự án không được điều chỉnh giá vé như quy định trong hợp đồng, dẫn đến thiếu hụt doanh thu, vỡ phương án tài chính.

Nhằm bù đắp chi phí vận hành, bảo trì và hoàn vốn cho các dự án PPP, theo VARSI, cần điều chỉnh biểu mức giá tối đa cho dịch vụ sử dụng đường bộ tại Thông tư 35/2016/TT-BGTVT và tiến tới xóa bỏ quy định mức giá tối đa cho dịch vụ sử dụng đường bộ để thực hiện theo nguyên tắc định giá quy định tại Luật Giá và phù hợp từng thời kỳ của hợp đồng dự án.

Trong Luật PPP, tại khoản 3, Điều 99 sửa đổi, bổ sung Luật Giá 2012 đã quy định: “Kịp thời điều chỉnh giá khi các yếu tố hình thành giá thay đổi, riêng giá sản phẩm, dịch vụ công trong dự án đầu tư theo phương thức PPP được điều chỉnh theo từng thời kỳ quy định tại hợp đồng dự án”.

VARSI cũng nêu nhiều hạn chế khác trong quy định pháp luật theo từng giai đoạn triển khai các dự án PPP, như về quyền đề xuất dự án của nhà đầu tư; xác định mức giá khi lựa chọn nhà đầu tư; chỉ định thầu trong trường hợp chỉ có một nhà đầu tư đăng ký; huy động vốn bằng trái phiếu doanh nghiệp; ưu đãi đối với nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án,… VARSI kiến nghị Thủ tướng Chính phủ các giải pháp nhằm tháo gỡ khó khăn cho các nhà đầu tư hạ tầng giao thông PPP, nhất là trong bối cảnh các doanh nghiệp đang phải chịu tác động tiêu cực lớn từ dịch Covid-19 như hiện nay.