Năm 2008 nhìn lại với rất nhiều những thò ra, thụt vào trong các quyết định, văn bản hành chính và pháp quy. Đo chất lượng của việc ban hành văn bản, chuyên gia Diệp Văn Sơn phân tích cội rễ đằng sau những bất cập của văn bản và khuyến nghị giải pháp để việc ban hành mỗi văn bản hành chính hiệu quả và chất lượng hơn.
Cội nguồn của những văn bản hành chính kém chất lượng
Một trong những nhiệm vụ đầu tiên quan trọng nhất của chính phủ, bộ ngành và chính quyền địa phương các cấp là làm sao cho các văn bản ban hành đạt chất lượng nhất. Văn bản ở đây muốn nói bao gồm Nghị định, Chỉ thị, Thông tư… Nhưng làm thế nào để đo được chất lượng của việc ban hành VĂN BẢN? Có những văn bản dễ dàng nhận thấy là "kém chất lượng" - Đó là những văn bản trái với Hiến pháp và pháp luật, phi thực tế, rõ ràng không khả thi, chứa đựng nhiều sai lầm không thể chấp nhận được … Ngoài những trường hợp hiển nhiên đó, rất khó có thể đánh giá chất lượng của việc ban hành văn bản.
Một khiếm khuyết lâu nay rất dễ nhận thấy và đã để lại nhiều hệ lụy là việc phân tích chính sách ít được quan tâm đúng mức để làm cơ sở cho việc ban hành văn bản. Thậm chí ngay trong luật ban hành các văn bản pháp luật cũng không đề cập đến công đoạn phân tích chính sách.
Có thể thấy chất lượng của các văn bản thường kém chất lượng xuất phát từ những nguyên nhân sau:
- Không thiết lập được những ưu tiên chính sách chính yếu, không đưa ra được những lựa chọn khó khăn giữa các mục tiêu mâu thuẫn nhau, hoặc không chuyển hoá được những ưu tiên thành các văn bản hoạt động cụ thể, điển hình nhất là thông qua quy trình hoạch định ngân sách;
- Tạo ra một khoảng trống về chính sách, do không có tính liên tục trong chính phủ hoặc do những nền tảng chính sách yếu kém và thiếu gắn kết;
- Thiếu tin tưởng lẫn nhau giữa các nhà hoạch định chính sách cấp cao dẫn tới tình trạng thường xuyên né tránh các quy trình, nguyên tắc chính thức trong việc ban hành văn bản;
- Vai trò của tổ chức không rõ ràng, hoặc có sự mâu thuẫn giữa các chương trình công tác của các bộ ngành, hoặc vì cả hai lý do này, cộng với thất bại trong việc lấy ý kiến của tất cả các bộ có quyền lợi liên quan về các quyết định cụ thể;
- Các ý kiến đệ trình lên chính phủ được soạn thảo sơ sài và không đánh giá đầy đủ về các khoản chi phí theo ngành dọc;
- Có sự song song tồn tại các nhóm thường là vô hình, không chịu trách nhiệm, nhưng lại tác động lên chính sách từ bên ngoài chính phủ.
4 nguyên tắc xây dựng
Trong quy trình để đưa ra một quyết định, có bốn nguyên tắc đặc biệt quan trọng. Đó là tính kỷ luật, tính minh bạch, tính bền vững và lựa chọn cấu trúc. Theo nguyên tắc ra văn bản có tính kỷ luật cao, các quyết định cần phải nhất quán, có tính thực tiễn về mặt tài chính và có khả năng thực hiện. Trong khi nguyên tắc này có vẻ hiển nhiên, trên thực tế nó lại ít khi được tôn trọng.
Ở nhiều nước nền hành chính kém phát triển người ta ban hành quyết định mà không có sự cân nhắc, xem xét đầy đủ những chi phí tiềm tàng, đặc biệt là gánh nặng chi phí theo ngành dọc tác động lên ngân sách. Ví dụ, kết quả nghiên cứu ở một số nước châu Phi cho thấy hơn 2/3 quyết định của nội các đưa ra không bao giờ được thực hiện - một dấu hiệu rõ ràng cho thấy quy trình đó chỉ đưa ra những quyết định có chất lượng kém và cần phải được cải tổ thực sự.
Tính minh bạch trong quá trình ra quyết định cũng là yếu tố không kém phần quan trọng. Thông thường, nội dung các cuộc nghị bàn của chính phủ có tính bảo mật cao; chỉ có các bộ trưởng và những người được uỷ quyền thay mặt bộ trưởng mới được tham dự cuộc họp chính phủ; biên bản cuộc họp của chính phủ chỉ là những kết luận của cuộc họp, chứ không có bất kỳ một giải thích, thông tin nào về các cuộc bàn luận làm tiền đề cho những kết luận đó. Vì thế quyết định phải phản ảnh trung thực các kết luận.
Ngoài ra, tính bền vững của việc ra quyết định cũng có vai trò quan trọng. Các quyết định nông nổi thường là cản trở lớn cho việc xúc tiến đầu tư và các hoạt động kinh tế.
Nguyên tắc cuối cùng của một quy trình ban hành văn bản hoạt động tốt là "lựa chọn cấu trúc". Nhiều quyết định đệ trình lên chỉ là những vấn đề thường nhật, ví dụ như việc phê duyệt những thay đổi nhỏ về nhân sự của một bộ, hoặc phê chuẩn việc bổ nhiệm nhân sự trong ngành ngoại giao… Những quyết định loại đó thường được dễ dàng thông qua.
Nhưng ở nhiều nước, cũng có việc dồn trách nhiệm dẫn tới tình trạng nhiều vấn đề nhỏ nhặt cũng phải chờ chính phủ phê duyệt. Vì thế cần phải thực hiện phân cấp uỷ quyền để cho chính phủ có thời gian đầu tư vào những vấn đề có tính chiến lược.
Để việc ban hành văn bản hành chính hiệu quả
Từ những nguyên tắc chung, khuyến cáo những nhiệm vụ cụ thể cần được thực hiện, theo đó, một cơ chế lập và điều phối để ban hành văn bản tốt phải thực hiện hiệu quả ít nhất năm nhiệm vụ sau. Đó là: (1) cung cấp hệ thống thu thập, xử lý thông tin và cảnh báo sớm về vấn đề cần quyết định; (2) bảo đảm tham khảo đầy đủ ý kiến của mọi cơ quan và ban, ngành có liên quan tới vấn đề đang quan tâm; (3) cung cấp các phân tích hỗ trợ và xem xét thận trọng các khả năng lựa chọn; (4) ghi chép và phổ biến các quyết định; và (5) giám sát quá trình thực hiện và theo dõi sát các bước tiến triển tiếp theo.
Tuy nhiên, nói chung, quy mô của các nhóm trực tiếp ban hành văn bản có thể là nhỏ, và do vậy, hiệu quả của việc ban hành văn bản sẽ cao hơn, với điều kiện phải có một số cơ chế nhất định để tổ chức thu thập ý kiến tư vấn rộng rãi từ các cơ quan của chính phủ, cũng như từ công chúng.
Do đó, điều quan trọng là không nên nhìn nhận các cơ chế lập chính sách trung ương một cách biệt lập. Thông thường, trong thành công của những cơ chế đó luôn có sự hỗ trợ của các cơ chế điều phối bổ sung. Những cơ chế này là rất đa dạng, từ những tiểu ban chính phủ, các nhóm đặc trách liên bộ và các nhóm làm việc cho tới các văn phòng liên lạc với quốc hội và những uỷ ban điều phối quan hệ giữa chính phủ và giới doanh nghiệp là những thiết chế có thể đóng vai trò bổ trợ hữu ích.
Điều quan trọng nữa là chính phủ cũng nên tìm cách khuyến khích sự hợp tác phi chính thức ở mọi cấp hành chính nhà nước, khơi thông dòng thông tin trong nội bộ chính phủ đến các cấp. Các văn bản pháp quy, là một bộ phận của thể chế hành chính. Muốn cho một nền hành chính có hiệu quả, hiệu lực và thông suốt, yêu cầu đầu tiên có tính tiên quyết - Các văn bản hành chính phải có chất lượng.
